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邯郸农行被盗案思考:彩票监管不力成腐败温床
http://news.QQ.com 2007年04月30日08:43 人民网-市场报 评论条
震惊全国的邯郸农行被盗案，尽管破案已告一段落，但由此引发的对彩票热的冷思考，却刚刚开始。
彩票，在此案中扮演的角色并不光彩。日前，当3名体彩销售站老板归案，并供认和主犯一起“到金库所在地银行取过钱”， “ 4300万元的被盗款项全部用于购买彩票”。这一匪夷所思的犯罪动机，不能不令人深思。
人们开始揣测，此案是否是双方串谋的弊案，就像彩票业曾经曝出的桩桩丑闻一样。因为，发生在2004年的“彩世塔”福利彩票案、西安
宝马体育彩票案，距今并不遥远。
弊案伴生腐败。在2005年国家审计署公布的审计报告中，体彩中心被查出诸多问题，2006年，被点到的“体育彩票管理中心负责人”张伟华因此被移送法办。而在2006年的审计报告中，体彩又被查出新问题，福彩中心的5500万元资产被指面临风险。
历经20年，以“公益”为初衷起步的中国彩票业，行至今天何以沉疴难除？业内人士认为，垄断体制造成了今天中国彩票业的尴尬局面。
“管发不分” 形成垄断
“一直以来，能源、通信、航空等领域的垄断行为饱受诟病，但在我看来，与这些领域相比，中国彩票业的垄断色彩更浓。”北京律师刘明俊对《市场报》记者说：“其他领域至少还有相应的监管部门，彩票业呢，纯粹是自我监管。”
据业内人士介绍，中国彩票发行从一开始就打上了浓厚的部门烙印。根据有关规定，中国彩票发行和销售的相关政策由民政部、国家体育总局分别制定执行，两大部门既当 “裁判员”，又当“运动员”。彩票发行销售所得，除奖金开支外，其余在很大程度上由民政部、国家体育总局自行打理。
在业内人士看来，垄断体制正是导致彩票业丑闻频发的根本原因——在这种体制下，一旦出现问题，只能更换相关负责人，却不能判罚机构出局。而且，对处于体制上端的监管者来说，出事的结果只是换个人干活。恶性循环由此而始。
鉴于这些弊端，2001年，中国彩票业发行机制正式启动改革，当年10月出台的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》明确规定，财政部是国家彩票法规和政策的制定部门，是彩票发行销售的监管部门，民政部门、体育部门则是彩票发行与销售的实施部门。
“改革并不成功”。一位业内人士直言。他解释说，按规定，彩票监管由财政部综合司彩票处负责，但是，“让一个处级单位去监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位，而且又没有相应的监管手段，能行得通吗？”
中国社科院工业经济研究所研究员朱彤则认为，“行政部门监管行政部门”模式的作用有限，而且在省市一级财政部门中，几乎没有专门的彩票监管机构，连“行政部门监管行政部门”都达不到，“与其说财政部在行使监管职能，不如说民政和体育部门在自我监管”。
不仅如此，在业内人士看来，民政和体育部门作为主管部门，他们想得更多的是如何扩大市场、增加利润，监管无疑放在产业发展的后面。
“浑身是病” 积弊难除
在业内人士看来，由彩票业垄断体制造成的种种弊端，正日渐显现，近年来频发的丑闻，已经证明了这一点。
“不管是邯郸案，还是张伟华案，都是必然结果，而不是偶然现象。”那位业内人士评价说：“这种自我监管式的管理体制，必然为相关发行机构提供‘自肥’空间。”据他介绍，目前有关彩票的很多信息，如公益金的提取比例和分配领域，公益金的使用去向及效果等，仍然属于“官方数字”、“政府机密”。而彩票印制、电脑软件的开发、升级、支持等，特别是销售终端机的采购，更是一本“烂帐”，成为滋生腐败的温床。
不仅如此，我国彩票发行费畸高，更是世所公认。据了解，中国彩票收入的15%作为发行费，而国际通行的比例仅为5%，悬殊甚大。
业内人士认为，造成彩票发行成本畸高的一个重要原因，是体彩和福彩的同质化竞争。“福彩和体彩的玩法基本一样，惟一例外的是足彩。”而且，该人士认为，两家彩票应该在销售环节、而不是在发行环节竞争，这样才能降低发行成本，筹集更多的钱。
这种不当竞争带来的另一个恶果是重复建设。电脑彩票成本高昂，而为了竞争，福彩体彩两家竞相布点，无形中也加大了发行成本。
福彩和体彩的不当竞争，恰恰印证出中国彩票沦为“部门彩票”的现实困境。
而朱彤最担心的，是两家彩票竞争的趋势，只能使各自玩法的赌性越来越重，并由此产生社会问题，“有些人说我们应该跟地下六合彩去争市场，可是他有没有想过，地下六合彩带来的负面效果？”
利益博弈 立法“难产”
正是由于弊端凸现、隐患众多，立法根除彩票垄断体制的呼声，一直不绝于耳。
实际上，近几年，媒体多次报道 “中国第一部彩票法规”“即将”出台的消息，但总是“千呼万唤不出来”，已经让人产生了“审美疲劳”。
采访中记者从有关部门获悉，最新一稿《彩票管理条例》目前正处于内部讨论阶段。据了解，《彩票管理条例》早在1993年初即开始起草，此后年年列入国务院立法计划，但总不能达成一致。据知情人士介绍，每一稿都给了国务院法制办，但法制办始终都没正式接手。而按照程序，只有法制办接手后，才会进一步作调研，征求各界意见，现在可能连这一步还没走完。
“这是利益各方进行博弈的结果，” 刘明俊认为，“总是让相关部门来表决，但这些部门都有利益在里头，都要争取部门利益最大化，财政部、民政部、体育总局都是如此，怎么可能讨论清楚呢？”
刘明俊同时表示，在正式立法难以实现之前，可以通过明确监管部门的责任，加强对彩票业的监管力度：一是设定和公布规则，不能由彩票组织公布；二是确立行业标准和规范，不符合标准不能入市。
国务院发展研究中心研究员钱平凡则指出，垄断行业不应该由一个政府部门来管，而应该由有关部门组成监管委员会，就像电监会、银监会一样。
但一位业内资深人士却表示，要想革除中国彩票业20年垄断体制的积弊，无论如何，都只能寄希望于彩票立法，否则就难以迎来一场真正的变革。
《市场报》 (2007-04-30 第01版)
作者 